邓志松等：反垄断法下个人责任体系：行政、民事与刑事多重规制的中外比较

观察我国反垄断实践，个人承担行政责任与民事责任的情形具有显著共性：其责任基础主要源于其作为经营者或履职人员直接参与了垄断行为。因此，本节将二者合并论述。

《反垄断法（2022）》第十五条明确规定：“经营者是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和非法人组织。”[3]据此，自然人作为经营者从事垄断行为，依据《反垄断法（2022）》第七章规定可能承担行政、民事及刑事等多重法律责任。

1. 个人经营者的行政责任

理论上，个人经营者参与垄断协议、滥用市场支配地位或违法实施经营者集中等行为，均可能引发行政责任。被认定为经营者的个人将适用《反垄断法（2022）》第五十六条，面临上一年度销售额1%至10%或顶格500万元的罚款。实践中，针对个人的行政处罚主要集中于横向垄断协议案件。具体表现为：个人经营者既可能作为竞争者直接参与垄断协议的达成与实施，也可能作为组织者或帮助者促成垄断协议的达成与实施。在某些情形下，个人经营者可能既是参与垄断协议的竞争者，也同时为达成与实施垄断协议的组织或帮助者。

（1）作为垄断协议达成与实施方的责任

从我国反垄断执法实践来看，通常以个人经营实体（如个体工商户、个人独资企业）为处罚对象，直接处罚自然人经营者较为罕见。目前公开案例中，执法机构直接对自然人罚款的有：

上述案例中，两案均因经营者主体资格瑕疵导致执法机构绕过法人实体直接追究自然人责任。宜宾砖瓦垄断协议案中，付某所经营主体无合法营业执照；怀远瓶装液化气垄断协议案中，刘某等四名自然人所经营主体已经注销。

（2）作为垄断协议组织者或帮助者的责任

《反垄断法（2022）》第十九条规定：“经营者不得组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助。”违反该规定将适用第五十六条的罚则。2022年修法以前，仅有行业协会可以作为组织达成垄断协议的追责主体，修正后的《反垄断法》为规制包括个人在内的经营者组织、帮助其他经营者达成和实施垄断行为提供了法律基础。

2025年5月，天津市市场监督管理委员会（以下简称“天津市监委”）在地塞米松磷酸钠原料药垄断案中首次适用新法第十九条规定，对自然人郭某国组织其他经营者达成垄断协议行为处以500万元罚款，创下中国反垄断执法史上个人罚单的最高记录。[6]该案中，郭某国虽非涉案企业人员，但以“协调者”身份积极牵线搭桥、策划并推动多家企业达成并实施固定价格协议，被执法机关认定为构成“组织其他经营者达成垄断协议”的行为。此案标志着我国反垄断执法对垄断协议组织者个人责任的严厉追究。

（3）个人经营者适用宽大制度情形

个人作为经营者可以适用《反垄断法》第五十六条第三款“经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚”之规定。根据《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》[7]和《禁止垄断协议规定》[8]相关规定，垄断协议的直接参与方、组织者或帮助者可以按照第一顺位免罚或减轻80%以上处罚、第二顺位减轻30%至50%处罚、第三顺位减轻20%至30%处罚来适用宽大制度。但是在垄断协议达成中起主要作用，或者胁迫其他经营者参与达成、实施垄断协议，或者妨碍其他经营者停止该违法行为的，反垄断执法机构不得免除对其处罚。根据该规定，如果地塞米松磷酸钠原料药垄断案中组织者郭某国第一个向执法机构申请适用宽大制度，也很有可能因“起主要作用”而不能免罚。

2. 个人经营者的民事责任

相较于近年才在执法中显著出现的个人行政责任，司法实践中追究个人民事责任早有先例，但目前公开案例中尚无个人经营者因组织或帮助达成垄断协议而被单独起诉的案件。

尽管尚无个人因组织、帮助达成和实施垄断协议被起诉的公开案例，但《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释（2024）》（法释〔2024〕6号）第二十六条已明确规定，当事人主张实施组织、帮助行为的经营者、经营者团体等与达成、实施垄断协议的其他经营者承担连带责任的，人民法院应予支持。[11]这意味着，若前述天津地塞米松磷酸钠原料药垄断案引发后续民事诉讼，组织者郭某国极可能面临民事赔偿连带责任。

在个人以企业雇员或管理者的身份履职过程中，若主导、参与垄断行为或阻碍反垄断执法调查，则可能触发个人行政责任和民事责任。

1. 个人高管和员工的行政责任

（1）垄断协议“双罚制”下的个人责任

2022年修正后《反垄断法》引入了针对垄断协议的“双罚制”。除处罚经营者外，对达成垄断协议负有个人责任的法定代表人、主要负责人和直接责任人员，可处一百万元以下的罚款。今年，反垄断执法机构已公布2起处罚直接责任人员的案例：

（2）拒绝、阻碍反垄断调查的个人责任

《反垄断法（2022）》第六十二条规定，对反垄断执法机构依法实施的审查和调查，拒绝提供有关材料、信息，或者提供虚假材料、信息，或者隐匿、销毁、转移证据，或者有其他拒绝、阻碍调查行为的，对个人处50万元以下的罚款。[14]自我国《反垄断法》实施以来，执法机构已就多起此类案件作出处罚，修法后处罚力度进一步加大。

（3）个人高管和员工适用宽大制度的情形

尽管《反垄断法》并未就“双罚制”下对个人高管和员工适用宽大制度作出规定，但《禁止垄断协议规定》明确了负有个人责任的经营者法定代表人、主要负责人和直接责任人员在满足适用宽大制度其它条件的前提下，可以免罚或减轻50%的处罚。在上海甲硫酸新斯的明注射液垄断协议案与天津地塞米松磷酸钠原料药垄断案中，申请宽大的企业均获得了减轻处罚，但并未对被处罚的直接责任人员适用宽大制度。

2. 个人高管和员工的民事责任

目前公开的司法实践尚未出现员工或高管因执行职务行为，被法院直接判决承担反垄断民事赔偿责任的判例。受害人通常选择起诉违法经营者（企业）索赔，而非直接追究其内部人员。然而，2023年经修订《公司法》第一百八十八条明确规定：“董事、监事、高级管理人员执行职务违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”[18]若企业因其高管或员工主导或参与的垄断行为被判承担巨额民事赔偿，负有个人责任的董事、高管可能会被企业内部追偿。

《反垄断法（2022）》第六十七条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 我国《刑法》尚未针对垄断行为设立独立罪名，但其中情节严重的部分行为可能触犯串通投标罪、强迫交易罪等罪名。

招投标过程中，投标人之间协商报价、划分市场或排斥其他投标人的串通行为本质上构成固定价格、划分市场、联合抵制等横向垄断协议行为，可能同时违反《反垄断法》和《刑法》规定[19]。实践中，个人无论作为投标人（对应达成和实施垄断协议的经营者）、组织串通的第三方（对应组织和帮助垄断协议达成与实施的经营者）或相关企业员工（对应垄断协议达成和实施相关直接责任人员），均可能构成刑法上的串通招投标罪，但需达到“情节严重”的入罪标准[20]。例如，在王某甲、王某乙串通投标案中，二人为获取茶山经营权，串通报价并以威胁、贿赂阻止他人投标，分获有期徒刑并处罚金。[21]在杨某、刘某串通投标案中，二人作为涉案企业实际负责人和副总经理，为了让涉案企业中标实施围标行为并商议中标价格，最终因串通投标罪被判处有期徒刑并处罚金。

此外，若垄断行为伴随暴力、威胁等非法手段强迫交易，个人经营者可能会触发强迫交易罪。在最高人民检察院2022年发布的破坏市场竞争秩序犯罪典型案例中，丁某甲作为某某市预拌混凝土协会会长，组织会员单位统一抬价、限制垫资，操纵市场价格；同时，依托其领导的黑社会性质组织，通过寻衅滋事、强迫交易、故意毁坏财物等暴力犯罪手段，打压非会员搅拌站及建筑商自建站，最终被以强迫交易罪等十一项罪名判处无期徒刑，并处没收个人全部财产。

相比于行政和民事责任，反垄断领域的刑事责任入罪标准明显更高，其追究的是具有严重社会危害性、符合特定犯罪构成要件的行为。企业法定代表人、实际控制人、高管及员工均可能因相关行为面临刑事风险。

境外大多数司法辖区参与垄断违法行为的个人需要承担行政罚款/民事赔偿、刑事监禁，有一些司法辖区还会取消个人高管任职资格。[22]以下以美国和欧盟为例，对境外主要司法辖区反垄断法下个人责任体系进行概述。

美国对企业与个人的垄断违法行为没有行政罚款，执法机构需诉诸法院，由法院裁决具体的刑事或民事责任。[23]

美国1890年《谢尔曼法》第一条规定的卡特尔（cartel）和第二条规定的垄断（monopolization）属于重罪，违反上述条文的个人可被处以长达10年的刑事监禁和高达100万美元的刑事罚金。[24]美国并未对个人作为经营者还是雇员参与垄断行为所需承担的责任进行区分，任何在知情的情况下参与实施非法卡特尔行为的个人（包括授权、命令或帮助实施了该违法行为），无论其履行代表公司职责与否，均受到《谢尔曼法》第一条的规制。[25]美国宽大制度可适用于经营者与个人，原则上首个主动自首参与卡特尔的主体，如其配合调查且符合其他适用条件，则可以免于受到刑事指控。如果经营者作为首个主动自首主体，在司法部尚未掌握任何违法行为信息的情形下申请适用宽大，则配合调查的相关董事、高管、雇员则可自动免于刑事指控。在经营者未能申请宽大的情形下，个人也可以主动自首，但此时将由司法部根据自由裁量决定是否予以豁免或不起诉。[26]

除了严格的刑事责任以外，“三倍”惩罚性民事赔偿也是美国反托拉斯法下法律责任的特色之一。根据美国《克莱顿法》，违反反托拉斯法的个人也有可能被要求三倍损害赔偿。[27]在美国强制性反垄断申报相关法律框架下，未能及时进行事先申报的经营者及其雇员、董事、合伙人将面临一定民事罚款（civil penalty）。[28]此外，美国联邦贸易委员会可以申请法院对个人发出永久禁令，取消其再任董事资格。[29]

美国《谢尔曼法》颁布70多年间，司法部鲜少提起反垄断刑事诉讼。然而自1997年以来，美国司法部加强了反垄断刑事领域的执法工作。[30]特别是美国近年来加强了对个人层面的（企业员工、董事和雇员）执法。2000年至2009年期间，美国司法部起诉的个人是公司数量的两倍多，而在2011年至2016年期间，司法部起诉个人是公司数量的三倍。与此同时，被判监禁个人的平均刑期从20世纪90年代的8个月增至2010年至2015年间的24个月。[31]

欧盟竞争法执法体系由欧盟和成员国两个层面构成。在欧盟法律层面，欧盟委员会仅有权对经营者进行行政罚款，而没有刑事管辖权。其中，与我国类似，欧盟亦将自然人包含在“经营者”定义范围内。[32]但欧盟层面未有对高管等违法行为直接责任人进行处罚的规定。在民事责任方面，欧盟于2014年通过《关于违反欧盟及其成员国竞争法的损害赔偿诉讼若干规则的指令》，对反垄断损害赔偿诉讼具体规则和标准作出了最低要求，但民事赔偿诉讼一般由国家法院裁决。

因此，欧盟成员国层面在竞争法领域对个人法律责任拥有更大的自主权。大多数成员国对个人违反竞争法的责任作出规定，其中多数成员国已构建了刑事处罚体系和平行存在的行政罚款体系。[33]例如，德国对故意违反竞争法的个人将处以最高100万欧元的罚款，对因过失违反竞争法的个人将处以最高50万欧元的罚款。[34]个人可以单独向反垄断执法机构申请适用宽大制度。此外，在操纵投标的案件中，检察官可以在刑事诉讼中要求对有关管理人员进行监禁或金钱制裁。

基于前述行政、民事及刑事三重责任风险分析，市场主体及相关个人根据主体身份和场景不同可以采取相应的风险防范措施：