李寿双等：证券行政处罚复议改撤案例评析——基于证监会主动公开目录的1540份行政复议决定书

“当事人如果对本处罚决定不服，可在收到本处罚决定书之日起60日内向中国证券监督管理委员会申请行政复议（行政复议申请可以通过邮政快递寄送至中国证券监督管理委员会法治司），也可在收到本处罚决定书之日起6个月内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。复议和诉讼期间，上述决定不停止执行。”

证监会及其派出机构作出的《行政处罚决定书》通常以上面这段文字作为结尾，旨在告知当事人在不服处罚决定时享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。两种救济方式中，行政复议被称为是“化解行政争议的主渠道”，这也是2024年1月1日新修订施行的《行政复议法》在第一条中就着重强调的。

根据证监会历年年报公开披露的数据：2024年证监会办理行政复议案件659件、2023年办理440件（含往年结转130件）、2022年办理374件（含往年结转57件）。近十年证监会办理行政复议案件的数量如下图所示，近年来随着证监会对证券违法违规行为查处力度增大，行政复议案件数量也呈增长趋势。

笔者团队近年来陆续代理了多起证券行政处罚案件的行政复议工作，涉及信息披露、内幕交易等证券合规领域重点高发问题。拿到正式的处罚决定后，对于复议，当事人最关心的往往就是申请复议的“改撤率”究竟有多高？

所谓“改撤”，即行政复议的“成功”情形，通常是指证监会作出撤销、变更或确认违法（其中“确认违法”情形并不改变处罚结果）的复议决定；而相应的，对当事人而言“不成功”的复议决定，则是驳回或维持两种。证监会曾在年报中披露了以下几个年份的撤销、变更、确认违法的行政复议决定数量。经计算，向证监会申请行政复议的改撤率仅有1%左右。

以上数据仅初步提供了一个统计学上的观察视角，对于这1%的改撤案件仍需要进一步挖掘当事人复议请求能够最终得到证监会（法治司）支持的原因何在。

笔者团队通过对证监会官网的政府信息主动公开目录中发布的1540份复议决定的系统梳理，从最早2008年到最新2023年，共有30份对原行政行为作出了撤销、变更或确认违法的复议决定。其中，针对行政处罚的有16份，针对行政监管措施的有2份，合计18份，下文将分类进行讨论；另外还有12份系针对政府信息公开、举报答复、冻结查封事宜，因不在本文研究范围内故不进一步展开，列入下表供有需要的读者参考引用。

本文重点关注的18份复议决定中，10份涉及信息披露（其中有3份系同一案件），2份涉及内幕交易，1份涉及市场操纵，1份涉及中介机构勤勉尽责，此外还包括违反证券法律法规（行政监管措施）、违反业绩承诺（行政监管措施）、非法证券投资咨询、挪用委托理财资金各1份，共涉及16个案例，下文一一进行分析：

1. 〔2022〕90号【LWJT信息披露违法、欺诈发行案】：原处罚决定存在量罚不当的情况，复议决定整体撤销原处罚决定并责令重新作出处理，最终新处罚决定调减了2,400万元罚款并缩短了直接责任人的市场禁入年限。

本案的行政复议申请人为LWJT、胡某勤（LWJT董事长、实际控制人）、赵某文（LWJT董事、副总经理、主管会计工作负责人、信息披露事务负责人）。

复议决定中，证监会并未给出撤销原处罚决定的具体理由，仅简略描述为“根据申请人提交的意见，结合被申请人提交的情况说明，《行政处罚决定书》（〔2021〕134号）、《市场禁入决定书》（〔2021〕23号）存在量罚不当的情况”，以此决定撤销原处罚决定，并责令被申请人重新作出处理。

经过与证监会重新作出的〔2023〕28号处罚决定及〔2023〕9号市场禁入决定对比，新旧处罚决定在事实认定部分主要区别在于：原处罚决定将“某某大厦A、B座资产抵押未作信披导致案涉债券的募集说明书存在虚假记载”作为其中一项违法事实，而新处罚决定则予以删除。据此，原处罚决定可能存在该项违法事实的定案证据不充分或者需另案处理等情况。

最终，新处罚决定较原处罚决定对LWJT的罚款调减了2,400万元（由非法所募资金金额5%下调至3%），并将胡某勤的市场禁入年限由终身市场禁入调减至10年，将赵某文的市场禁入年限由10年调减至6年。

2. 〔2014〕29号【TMYY信息披露违法案之一】：处罚决定认定的重大合同签署时间与复议调查中核实的实际签署时间不一致，且没有证据证明申请人在重大合同签署时仍为TMYY实际控制人，复议决定整体撤销处罚决定。

本案的行政复议申请人为章某飞（TMYY实际控制人）、范某国（TMYY董事长）。

证监会起初认定，TMYY于2012年3月30日签订的《股权转让补充协议》中有TMYY应收账款清收等内容，属于重大事件，应立即披露，但TMYY直到2012年7月26日才披露此协议，构成信息披露违法行为。

后经复议，证监会认为，“《补充协议》实际签署时间、申请人的职务和身份等事实涉及到履行信息披露义务时点和法律责任的认定。但处罚认定的《补充协议》签署时间与复议调查中核实的实际签署时间（2012年5月15日之后至2012年5月20日TMYY董事会换届之前）不一致；没有证据证明申请人章某飞在《补充协议》签署时仍为TMYY实际控制人。因此，处罚认定的主要事实不清，证据不足。”最终复议决定整体撤销处罚决定。

本案有以下两点值得关注：一是证监会经复议确认的重大合同签署时间与实际披露时间仍相差两个月以上，依然构成“未及时披露重要信息”。但证监会经复议撤销了处罚决定而非对处罚数额予以变更。二是本案系上市公司涉嫌信息披露违法的行政处罚，被处罚对象包括上市公司与相应的直接责任人。虽然TMYY自身未申请行政复议，但复议决定基于“主要事实不清，证据不足”整体撤销了涉及上市公司和全部3名直接责任人的处罚决定，而非仅撤销针对2名复议申请人的处罚。

3. 〔2011〕4、5、6号【TMYY信息披露违法案之二】：申请人提交的证据基本能够证明其已履行上市公司独立董事应尽的职责；同时，考虑到TMYY信息披露违法行为涉案事项系实际控制人一手操控，目前尚无证据证明申请人参与或者知悉TMYY信息披露违法所涉及的资金占用事项，复议决定撤销对处罚决定中对申请人的处罚。

本案的行政复议申请人为管某菂、吴某波、颜某友（均为TMYY独立董事）。

证监会经复议认定，“申请人提交的证明其已勤勉尽责的证据，主要包括TMYY、TMYY董事长范某国、TMYY时任财务总监秦某阳等提供的情况说明，章某飞、高某、郑某的律师调查笔录，申请人履职的相关函件、会议发言记录和意见、内部诊断报告等。经审查，本会认为，以上证据基本能够证明申请人积极出席董事会和发言，在独立发表意见、确保公司年度报告和中期报告真实披露、督促公司整改、规范公司治理方面已履行上市公司独立董事应尽的职责，本会予以采信。同时，考虑到TMYY信息披露违法行为涉案事项系实际控制人一手操控，目前尚无证据证明申请人参与或者知悉TMYY信息披露违法所涉及的资金占用事项，本会对申请人有关复议理由予以支持，可以不予行政处罚。”复议决定撤销对处罚决定中对申请人的处罚。

4. 〔2010〕10号【XXDZ信息披露违法案】：申请人在XXDZ破产重整工作中发挥了重要作用，可以对其依法减轻处罚，复议决定变更处罚决定对申请人给予警告并分别处以3万元罚款的处罚为警告处罚。

本案的行政复议申请人为朱某明、苏某（均为XXDZ董事）。

证监会经复议认定，“申请人时任XXDZ董事，为XXDZ上述违法行为的其他直接责任人员，应依法承担责任。关于申请人在行政复议阶段提出的其在XXDZ破产重整工作中发挥了重要作用的申辩意见及补充提供的相应材料，本会予以采信，可以对其依法减轻处罚。”复议决定变更处罚决定对申请人给予警告并分别处以3万元罚款的处罚为警告处罚。

5. 〔2009〕1号【JFGF信息披露违法案】：申请人在审议部分定期报告时提出过质疑，履职期间有勤勉尽责的情节；另外，与其他同期任职董事相比，申请人签字通过的相关定期报告明显较少。证监会认定以上可以作为减免责任的理由予以考虑，复议决定撤销处罚决定中对申请人的处罚。

本案的行政复议申请人为李某芳（JFGF副董事长）。

复议审查期间，申请人向证监会提交了其在任期内勤勉尽责的相关证据材料，主要可以归为两组：第一组证据包括某某信托的《说明函》、某某信托与某某公司签订的《资金信托合同》、某某信托副总裁陈某道的证言，旨在证明申请人出任JFGF董事系经信托委托人某某公司确认并指定，受委托人指令就所审议的事项投赞成、反对或弃权票。第二组证据包括JFGF证明材料、证券代表高某欣及董秘许某民的证言，旨在证明申请人未分管公司事务，未在公司领取薪金报酬；在2005年中报投了弃权票，在2006年4月公司董事会审议2005年年度报告时提出多次质疑，申请人是同期任职董事中最为勤勉尽责的董事。

事实上，申请人在处罚期间提出过申辩意见，但由于未提交证据材料，因此证监会未认定其勤勉尽责。复议期间，申请人提交了相关证据材料，经调查核实证监会认为可以采信，“鉴于申请人在审议2005年中报和年报中均提出过质疑，履职期间有勤勉尽责的情节。另外，与其他同期任职董事相比，申请人签字通过的相关定期报告明显较少。以上可以作为减免责任的理由予以考虑。”复议决定撤销处罚决定中对申请人的处罚。

6. 〔2008〕19号【DTDX信息披露违法案】：综合考虑申请人的违法情节表现，可以酌情考虑予以减轻处罚，复议决定将处罚决定对申请人的罚款调减10万元。

本案的行政复议申请人为周某（DTDX董事长）。

证监会在复议决定中未明确说明变更处罚决定的原因，仅以“综合考虑申请人在DTDX证券违法行为一案中的违法情节表现，可以酌情考虑予以减轻处罚”为由，将处罚决定对申请人警告并罚款20万元的处罚变更为警告并罚款10万元。

7. 〔2008〕11号【SBS信息披露违法案】：案涉部分审议定期报告及未披露事项的董事会决议经鉴定非本人签字，申请人实际的违法事实比处罚决定认定的少且轻微，复议决定变更处罚决定对申请人警告并处3万元罚款的处罚为警告处罚。

本案的行政复议申请人为郑某丽（SBS董事）。

复议过程中，申请人委托司法鉴定机构对案涉部分审议定期报告及未披露事项的董事会决议进行笔迹鉴定，鉴定结论为相关决议申请人的签名不是申请人书写。

证监会对上述鉴定结论予以采信，认为“鉴于申请人签字审议通过的董事会决议仅涉及2003年中报，以及2003年3月SBS为HY公司3,500万元担保事项，比证监罚字〔2007〕30号认定的违法事实少且轻微，申请人提出减轻处罚的请求，本会予以支持。” 复议决定变更处罚决定对申请人警告并处3万元罚款的处罚为警告处罚。

8. 〔2008〕3号【ZDHN信息披露违法案】：申请人在本案中属于其他直接责任人员，未起到领导、指挥和策划作用，复议决定撤销了市场禁入决定对申请人的处理。

本案的行政复议申请人为纪某（ZDHN董事）。

证监会经复议认定，“鉴于申请人在本案中属于其他直接责任人员，未起到领导、指挥和策划作用，其提出的撤销或变更市场禁入决定的请求，本会予以支持。”复议决定撤销了市场禁入决定对申请人的处理。

9. 〔2016〕139号【马某峰内幕交易MBGF案】：申请人内幕交易行为过程中的交易税费，应当从违法所得数额中扣除，复议决定变更对申请人的处罚，调减了86万元没收违法所得数额和259万元罚款。

本案的行政复议申请人为马某峰（内幕交易行为人）。

本案的争议焦点为违法所得计算问题。申请人认为其在内幕信息披露前的频繁买卖获利不应计算在违法所得数额内，融资利息支出也应予扣除；证监会则提出，处罚决定认定的违法所得数额，已经是按照有利于当事人原则计算的结果。

最终经过复议，证监会认定，“申请人内幕信息敏感期内频繁买卖的获利和融资买入的资金利息支出均建立在内幕交易行为的基础上，不应从违法所得数额中扣除；申请人内幕交易行为过程中的交易税费，应当从违法所得数额中扣除。” 复议决定改变了对申请人的处罚，调减了864,791.61元没收违法所得数额和2,594,374.83元罚款。

值得关注的是，证监会对处罚决定中单纯且轻微的数字计算错误的纠正不构成“改变原行政行为的复议决定”。如在〔2022〕153号【王某强操纵HKZY股票案】中，证监会〔2021〕126号处罚决定的罚款金额应为12,023,622.92元但错写为12,023,623.92元，多罚了1元钱；复议决定仅认定处罚决定罚款数额“存在计算错误，予以指正”，并对处罚决定予以维持。

10. 〔2016〕28号【张某军涉嫌泄露YTSY内幕信息案】：与内幕信息知情人联络的手机号虽登记在申请人名下，但主要由其司机使用，认定申请人获知内幕信息并进行泄露的证据还不够充分，复议决定撤销处罚决定中对申请人的处罚。

本案的行政复议申请人为张某军（涉嫌泄露内幕信息行为人），涉及的内幕信息为上市公司发行股份购买资产，内幕信息知情人为实际负责YTSY定向增发和收购工作的总经理助理贾某林。

证监会在处罚决定中认定内幕信息的泄露路径有两条：一是贾某林通过电话向其老乡、旧同事张某军泄露，并推定张某军又向其妻子岳某微泄露；二是贾某林通过电话向其多年朋友周某鹏泄露，周某鹏又在聚餐中向其朋友姚某、张某祯泄露。

申辩过程中，张某军主张与贾某林通话的尾号为2388的手机号只是登记在其名下，实际仅为其司机周某鹏一人使用。但在处罚决定中未获采纳，证监会仍然认定2388手机号由两人共同使用。

张某军不服处罚决定，遂申请行政复议。最终，证监会对上述事实认定作出了改变，认为“虽然2388号码登记在张某军名下，但认定申请人在内幕信息敏感期内通过2388号码与贾某林电话联系、获知内幕信息并进行泄露的证据还不够充分”，并决定撤销对张某军的处罚。

本案还有一点值得关注的是，证监会认定张某军向其妻子岳某微泄露内幕信息本就是基于二人夫妻关系的推定，即“张某军与岳某微系夫妻关系，有向岳某微传递内幕信息的条件。内幕信息公开前，二人并无不在一起生活的记录。”因此在复议决定认定张某军不构成泄露内幕信息后，认定岳某微构成内幕交易的前提实际上也不复存在；但由于岳某微本人未申请行政复议，且在复议过程中证监会依法通知其作为第三人参加后仍拒绝参加，最终〔2016〕28号复议决定仅撤销了对张某军的处罚而未撤销对岳某微的处罚。

11. 〔2008〕20号【章某操纵ZHKJ股票案】：所有“章某”签名均不是申请人所签，认定申请人为操纵ZHKJ股票的主要责任人证据不足，复议决定撤销市场禁入决定中对申请人实施的永久性市场禁入措施。

本案的行政复议申请人为章某（某某实业董事长）。

本案的争议焦点为定案证据中的签字是否为本人所签。复议过程中，申请人表示自己是挂名法定代表人，公司被别人控制，对签章和签字均不知情，否认参与操纵证券交易价格的行为。根据其代理人委托司法部司法鉴定科学技术研究所进行的笔迹鉴定，鉴定结论表明，显示申请人在有关资料上签字的主要证据（某某实业在某某证券某某路营业部证券交易的资金存取凭条上的签字，计106处）中，所有“章某”签名均不是本人所签。

经复议，证监会对上述鉴定结论予以采信，最终认定申请人为操纵ZHKJ股票的主要责任人证据不足；但其对放任公司管理、做挂名法定代表人的行为应引以为戒，应依法承担其他相应责任。复议决定撤销了市场禁入决定中对申请人实施的永久性市场禁入措施。

12. 〔2022〕47号【ZTY会计师事务所未勤勉尽责案】：应以扣除税费后的业务收入为准计算罚没款金额，复议决定变更对申请人的处罚，调减了280,147.55元没收业务收入数额和560,295.10元罚款。

本案的行政复议申请人为ZTY会计师事务所（特殊普通合伙）（STJT年审机构）。

证监会经复议认定，“关于申请人提出的以扣除税费后的业务收入为准重新计算罚没款金额的请求，考虑到‘营改增’后，增值税属于价外税，在发票上单独列示，账务处理时也将审计收费分为业务收入和增值税两部分，本案中应以扣除增值税后的审计收入计算申请人的业务收入。据此《处罚决定》以合同约定的审计服务费用计算申请人的业务收入存在不当，现予以纠正。依据申请人提供的增值税发票等证据材料，2013年度至2017年度申请人关于STJT的审计业务收入共缴纳增值税280,147.55元，申请人为STJT提供2013年度至2017年度财务报表审计服务取得的业务收入应为5,469,852.45元。”复议决定变更对申请人的处罚，调减了280,147.55元没收业务收入数额和560,295.10元罚款。

13. 〔2023〕88号【WX证券违反证券法律法规案】：监管措施决定书认定的违法事实少于事先告知书，但却未对事先告知书的处罚幅度进行调减，存在明显不当，复议决定撤销监管措施决定书中对申请人作出的监管措施，并责令被申请人重新作出处理。

本案的行政复议申请人为艾某华（WX证券计划财务部总经理）。

证监会经复议认定，“关于本案量罚问题，被申请人在听取申请人陈述申辩意见后，在《决定》中未认定申请人存在《认定为不适当人选事先告知书》中载明的收受他人财物，谋取不正当利益已涉嫌犯罪被司法部门采取强制措施，违反《廉洁从业规定》的违法行为，且相较于未履行合规管理责任这一违法行为，收受他人财物，谋取不正当利益违法行为的性质、情节、社会危害程度更为严重。同时，结合申请人在WX证券担任的具体职务以及申请人未履行合规管理责任违法行为的性质、情节和社会危害程度，被申请人在《决定》中仍对申请人作出认定为不适当人选15年的行政监管措施，未对申请人被认定为不适当人选的期限进行调整，存在明显不当。”复议决定撤销监管措施决定书中对申请人作出的监管措施，并责令被申请人重新作出处理。

14. 〔2020〕62号【某信息技术有限公司违反业绩承诺案】：部分申请人系某信息技术有限公司股权的出让方及业绩承诺人，但并不承担业绩目标未实现的补偿义务，责令其改正并履行原承诺缺乏事实依据，欠缺可予改正的具体内容，复议决定撤销监管措施决定对其作出的监管措施。

本案的行政复议申请人为黄某清、曹某波、竺某燕、张某（某信息技术有限公司业绩承诺人）。

证监会经复议认定，“本案中，申请人竺某燕、张某是某信息技术有限公司部分股权的出让方，对某信息技术有限公司的业绩目标作了承诺，相关业绩目标承诺并未实现，确有必要予以监管。但根据《股权转让协议》，竺某燕、张某并不承担业绩目标未实现的补偿义务，相关补偿义务由同为某信息技术有限公司股权出让人、共同签订《股权转让协议》的黄某清、曹某波承担。据此，本案中被申请人责令竺某燕、张某改正，要求其‘在收到本决定书之日起30日内履行原承诺’，缺乏事实依据，欠缺可予改正的具体内容。”因此，“被申请人依法对申请人黄某清、曹某波作出《责令改正决定》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当；被申请人对竺某燕、张某作出《责令改正决定》，依据的事实不清、证据不足。”复议决定撤销监管措施决定对竺某燕、张某作出的监管措施。

15. 〔2011〕1号【某投资顾问公司非法证券投资咨询案】：认定申请人存在违法开展证券投资咨询业务所依据的事实不清，复议决定撤销处罚决定中对申请人的处罚。

本案的行政复议申请人为石某宇（某投资顾问公司证券投资咨询人员）。

证监会经复议认定，“本会《行政处罚决定书》〔2010〕25号认定的2005年12月1日至12月31日期间，申请人在某投资顾问公司制作的电视媒体股评节目在SC卫视、SD卫视、DN卫视、GD卫视播出的事实不成立，认定申请人存在违法开展证券投资咨询业务所依据的事实不清。”复议决定撤销处罚决定中对申请人的处罚。

16. 〔2009〕11号【ZF证券挪用委托理财资金案】：ZF证券违法违规行为主要发生在申请人任职之前，申请人与ZF证券主要违法违规行为的责任人员相比情节较轻，在责任认定上应予区别，复议决定撤销了市场禁入决定中对申请人实施的市场禁入措施。

本案的行政复议申请人为郭某霞（ZF证券代总经理）、刘某洋（ZF证券稽核部经理）、孙某亮（ZF证券财务清算部经理）。

证监会经复议认定，“ZF证券违法违规行为主要发生在申请人任职之前。申请人郭某霞、刘某洋作为ZF证券新股东派驻的临时托管小组成员及管理人员，与ZF证券主要违法违规行为的责任人员相比，责任较小，情节较轻，在责任认定上应予区别。本会认为，为保证本会行政监管措施适用的适当性，在已对申请人郭某霞作出行政处罚的情况下，对郭某霞、刘某洋、孙某亮可以不适用市场禁入措施。”复议决定撤销了市场禁入决定中对申请人实施的市场禁入措施。

总的来说，尽管证券行政处罚复议的整体改撤率仅约1%，但深入剖析其中的成功案例还是能够在一定程度上揭示证监会行政复议审查的核心关注点。对此，笔者团队将案件改撤的核心动因主要总结为以下四个方面：

其一，定案证据与违法事实认定的充分性。典型如TMYY案（〔2014〕29号）因合同签署时间认定错误导致违法事实认定失准，SBS案（〔2008〕11号）通过笔迹鉴定推翻本人签字事实，张某军案（〔2016〕28号）因关键证据链断裂而撤销处罚，均体现行政复议对定案证据与违法事实认定的严格复核。

其二，责任主体区分与勤勉尽责认定。TMYY独立董事案（〔2011〕4-6号）因提交履职证据获免责，JFGF案（〔2009〕1号）基于质疑记录和较低签字比例减免责任，反映出行政复议对非核心责任主体履职情节的精细化考量。

其三，量罚适当性。LWJT案（〔2022〕90号）因违法事实缩减调降罚款及禁入年限，马某峰案（〔2016〕139号）明确交易税费应从违法所得扣除，ZTY案（〔2022〕47号）纠正税费计算基准，均彰显罚没裁量的技术性修正空间。

其四，法律适用的准确性。WX证券案（〔2023〕88号）因处罚幅度未随违法事实缩减被撤销，某信息技术有限公司案（〔2020〕62号）纠正了对无补偿义务主体的错误追责，凸显案件事实与法律适用相匹配的要求。

目前，能够从公开渠道检索到的证监会复议改撤的案例数量较少，年份相对较早。经笔者团队电话咨询证监会办公厅，尤其值得笔者团队重点关注的2024年1月1日以后的行政复议决定书暂未完成上网工作，最新的行政复议监管导向仍有待进一步观察。仅就本文述及的内容而言，证券行政处罚经复议实现改撤的案例较多集中于案件的非核心责任主体（如挂名法定代表人、未实际履职董事）及技术性量罚瑕疵领域，对实质违法行为的定性争议鲜少突破。这既反映行政复议制度对执法程序严谨性的监督功能，也体现其对一线执法实质结论的尊重。

行政复议作为行政系统内部自我纠错机制，其1%的改撤率虽显保守，但个中案例对厘清勤勉尽责边界、统一量罚标准、完善证据规则具有重要实践价值。证监会对行政复议决定书的主动公开，在为当事人提供精细化抗辩路径的同时，亦推动了执法精准化水平的持续提升。