娄秋琴：认罪认罚案件中，检察官的权力到底可以有多大？（附调研问卷）

虽然我国刑事诉讼法第十二条规定，未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪。但认罪认罚从宽制度的推行，赋予了检察官前所未有的、贯穿诉讼全程的关键性主导权力，其核心权力概括为以下几个方面：

（一）程序启动的主导权。在司法实践中，是否启动协商、协商的内容（包括指控罪名和量刑建议范围）、协商的节奏与期限通常都是由检察官主导，犯罪嫌疑人及其辩护人虽可提出意见，但最终的决定权还是在检察官手中，检察官掌握着程序启动的主导权。在笔者了解的另一起案件中，犯罪嫌疑人通过辩护人多次向检察官表达希望启动认罪认罚协商量刑机制，但检察官却一拖再拖，表示是否需要启动认罪认罚，得由他来决定，并直至审限最后一天也未启动。

（二）量刑建议的准裁判权。提出确定刑或幅度刑的量刑建议是检察官在认罪认罚案件中最核心、最具实质影响力的权力。我国刑事诉讼法第201条规定，对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。这就使得检察官的量刑建议具有了极高的司法采纳率，最高人民检察院公告的数据印证了这一点：2020年认罪认罚从宽制度适用率超过85%，量刑建议采纳率接近95%，一审服判率超过95%；2021年认罪认罚适用率超过85%，量刑建议采纳率超过97%，一审服判率96.5%；2022年超过90%犯罪嫌疑人在检察环节认罪认罚，年量刑建议采纳率为98.3%，一审服判率97%；2023年超过90%的犯罪嫌疑人在检察环节认罪认罚，一审服判率96.8%；2024年86.9%的犯罪嫌疑人在检察环节认罪认罚，一审服判率96.9%。 “一般应当采纳”的立法表述，虽留有例外空间（如明显不当或违反自愿性），但在实践中，法院改变量刑建议需要充分说明理由并承担一定压力，这使得检察官的量刑建议实质上具有了准裁判权的性质。

（三）强制措施变更的决定权和建议权。在捕诉合一制度下，批捕权和公诉权由同一检察官行使，对于罪行较轻、认罪认罚的案件，检察官拥有作出不批准逮捕的权力，可以直接决定强制措施的变更。因为在司法实践中，是否认罪认罚通常会被作为被追诉人是否具有社会危险性的重要考虑因素。在被追诉人被羁押的状态下，能否变更强制措施往往成为被追诉人最迫切的诉求，一旦检察官将签署认罪认罚具结书与建议变更强制措施进行挂钩，这将成为促使被追诉人认罪认罚的强力杠杆。

（四）撤回从宽处罚权和抗诉权。被追诉人签署认罪认罚具结书后，庭审中反悔不再认罪认罚的，检察官可以撤回从宽量刑建议，虽然法律规定检察官应当了解被追诉人反悔的原因，但检察官仍具有很大的裁量空间。在法院采纳检察官的量刑建议作出裁判后，如果被追诉人又以量刑过重为由提出上诉的，检察官通常会提出抗诉，使得被追诉人的上诉可能会被加刑。由此可见，在这样的权力设置下，被追诉人一旦签署认罪认罚具结书，通常不敢反悔或者上诉。

由于检察官在认罪认罚案件中权力的高度集中，一旦缺乏有效的制约和监督，就极易滋生滥用，导致权力异化，侵蚀制度正当性的根基。在笔者代理的上述上饶的生产、销售伪劣产品案件中，检察官就明确告诉其中一名被告人，如果不认罪认罚就会提出七年有期徒刑的量刑建议，而如果认罪认罚则最低可以判两年九个月有期徒刑，根本不听取当事人对案件事实的辩解，也不顾案件出现的诸多新的证据。这种量刑建议分明是惩罚“不合作”的赤裸裸的胁迫，彻底扭曲了协商的自愿性。在司法实践中，由于被追诉人普遍缺乏法律知识，对证据情况、法律适用、可能的量刑结果都缺乏清晰的认知，检察官利用上述强大的权力和信息不对称，制造“不认罪后果更糟”的囚徒困境，迫使被追诉人违心接受。对于一些可能无罪的案件，有的检察官为了能定罪量刑，还可以突破法律的底线，“送自首”“送从犯”，将原本不符合自首、从犯条件的认定为自首、从犯，然后给予当事人连降两档减轻处罚的量刑建议，诱使当事人签署认罪认罚具结书。在“尽早的自由”和“清白”面前，很多当事人舍弃“清白”选择了“自由”，因为很多人无法承受追求“清白”所要付出的巨大代价，比如时间、精力、金钱等。

导致出现以上这些情况的原因有很多，其中最重要的原因是监督机制的失灵。虽然最高人民检察院在2020年颁布了《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》，试图健全办理认罪认罚案件检察权运行监督机制，但检察机关内部监督存在“同体监督”的局限，监督效果非常有限。根据我国刑事诉讼法第7条的规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。原本人民法院通过行使审判权可以实现对检察权的监督制约，但在认罪认罚案件中，由于存在“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”的规定以及不采纳就会面临被抗诉的风险，人民法院的这层监督也被大大弱化。至于辩护律师，制度最初设置原本是应当参与平等协商，但现实中辩护律师的辩护权却被检察官架空，检察官不充分听取、考虑甚至刻意排斥辩护律师提出的关于证据瑕疵、法律定性、量刑情节的意见，将辩护律师视为程序“见证人”而非实质协商参与者，有的甚至选择值班律师见证走走形式，使得辩护律师难以真正提供有效的法律帮助。当权力不再受到监督时，权力必然会被滥用。正如孟德斯鸠在《论法的精神》中所言“自古以来的经验表明,所有拥有权力的人,都倾向于滥用权力,而且不用到极致绝不罢休。”

前阵子江西某检察院宣传认罪认罚适用率提升至100%引起社会广泛关注，这个数据是否值得我们深思？这符合正常的司法规律吗？在认罪认罚案件中，如果再不遏制检察官权力的滥用，认罪认罚制度的正当性根基是否可能会遭受严重的质疑和动摇？是否会产生大量的冤案错案？从认罪认罚从宽制度推行的实践来看，从立法、司法、理念等多维度进行系统性改革也许已经迫在眉睫。鉴于篇幅所限，笔者根据实践的观察仅提出以下几点建议供参考，希冀引起更多法律人关注和探讨。

（一）修改“一般应当采纳”条款 

我国刑事诉讼法关于“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”的规定将检察院的建议权异化为准裁判权，建议弱化量刑建议对法院的刚性约束，明确法院应当实质、独立地审查检察院指控的罪名和量刑建议，将上述条款修改为“人民法院应当对人民检察院指控的罪名和量刑建议进行审查，对于事实清楚，证据确实、充分，被告人自愿认罪认罚，且量刑建议适当的，应当予以采纳”，由人民法院守好维护社会公平正义的最后一道防线。

（二）强化审查认罪认罚的自愿性

目前的认罪认罚案件中，检察官既是运动员，也是裁判员，不但享有批准逮捕和提起公诉的权利，还享有相对确定的定罪量刑的建议权。而且由于是在审查起诉环节签署认罪认罚具结书，证据没有进行开示，很多被追诉人根本不了解证据情况，有些案件中参与见证认罪认罚的是值班律师，也没有充分进行阅卷并对犯罪嫌疑人进行核实辅导，在信息不对等和力量不对等的状况下，是无法真正保障被追诉人认罪认罚的自愿性的。在此制度设计下，不管法律、司法解释和司法文件如何一再强调要保障认罪认罚的自愿性，也无法真正发挥效果。

笔者认为，在中国目前制度框架内，倡导法官前置到检察环节进行司法审查可能不太现实，但可以在检察院内部设置专门的人员和听证程序，在主办检察官、犯罪嫌疑人及其律师共同参与下，重点审查认罪认罚的自愿性、合法性以及事实基础。听证记录可以作为后续审判的重要依据。对于有些特殊案件，在法院开庭后、宣判前，制度上也可以允许在检察官主导之下与被告人签署认罪认罚具结书。

对于这些建议，也许有人会认为这样做太麻烦，背离了认罪认罚制度是为了提高诉讼效率的设立初衷。但认罪认罚制度的价值不仅在于效率，更在于其蕴含的协商正义与程序正当性。效率的提升绝不能以牺牲自愿性、公正性为代价。增加专门人员或者听证程序，以及在控辩双方充分了解案件和证据的情况下，有利于真正实现量刑协商，保障认罪认罚的自愿性，让被追诉人从内心真正服判，减少上诉、申诉、上访，从长远而言是有利于提升效率的。而自愿性得不到保障的所谓的“认罪认罚”，被追诉人被判但因恐惧与无奈下的屈从没有上诉，短期看似提升了效率，但他们内心并不服判，未来有可能进行申诉、上访，还可能滋生更多不稳定因素，严重浪费司法资源，反而是不利于提升诉讼效率的。

（三）夯实律师辩护权的有效行使

任何一个刑事案件，要进行量刑协商，应以了解案件和证据为前提。这就要求夯实律师辩护权的有效行使，真正发挥律师的辩护职能。这主要包含两个层面的含义：其一，国家要充分保障被追诉人获得有效辩护的权利，比如明确规定律师必须在犯罪嫌疑人首次被讯问或告知认罪认罚权利时尽早介入；保障律师有充足时间阅卷、会见、调查取证和准备协商策略；明确检察官有义务将协商意向、初步方案提前告知辩护律师并预留合理准备时间等等；另一方面，不管是值班律师还是辩护律师，都应当积极履行辩护权，尽心尽责，充分利用案件存在的法律和事实问题与检察官进行协商，获得最优的量刑方案，不能只是走过场、走形式。在实践中，很多律师不阅卷不抗争，一味同意被追诉人的认罪认罚或者在被追诉人和检察官之间“和稀泥”，甚至出现律师对认罪认罚不提异议但法院判无罪的案例，这些也是值得律师反思的，我们应当如何做，才能使得自己的辩护意见也能经得起历史的考验，经得起未来的“倒查”。

（四）优化检察权运行机制

对于检察系统而言，一方面要摒弃片面追求高认罪认罚适用率、高量刑建议采纳率的做法，建立以“案件质量”为核心的考评体系，将“自愿性保障情况”“律师意见采纳情况”“协商程序规范性”“当事人满意度”等能反映公正与权利保障的指标纳入重点考核范围，并给予更高权重；另一方面，要真正加强内部监督与问责机制，除了切实落实系列监督管理办法外，对故意或重大过失导致冤案错案、严重侵犯当事人权利的检察官，应当依法启动司法责任追究程序，给予撤职、开除乃至移送司法机关处理。对查实并处理的检察官违法行为，在保护必要隐私前提下，应依法依规在一定范围内公开处理结果，形成警示效应。

（五）保障不认罪认罚案件的庭审实质化

认罪认罚从宽制度是以效率为导向的，通过简化程序对认罪认罚者给予从宽处理，显著提升了司法效能。然而，效率的追求若缺乏制约，极易滑向对公正的侵蚀——如降低证明标准、依赖口供定案或虚化庭审功能。保障不认罪案件庭审实质化，正是防范这一风险、维系制度正当性的核心机制。实质化的庭审可以构成一种“威慑性背景”：当被追诉人明知不认罪将触发一场权利充分保障、证据严格审查的审判时，其选择认罪认罚才更可能是理性权衡的结果。反之，倘若所有庭审都流于形式，认罪可能沦为对司法惰性的妥协甚至被迫选择。实质化庭审的存在，迫使控方在协商中更注重事实基础与程序规范，成为遏制强迫认罪、冤错案件的“制度防火墙”。

认罪认罚从宽制度是我国刑事司法现代化进程中的重要一环，其生命力在于兼顾效率与公正。然而，检察官权力的过度集中与滥用，特别是对当事人认罪认罚“自愿性”的侵蚀，已严重威胁到制度的根基。将认罪认罚制度异化为一种新的“强权支配”模式，不仅违背了法治精神，更可能制造冤案错案，损害司法公信力。只有将检察官的权力关进制度的笼子，才能确保“认罪认罚”真正源于当事人的自由意志与理性选择，而非恐惧与无奈下的屈从；才能让效率的提升建立在坚实的公正基础之上，使认罪认罚从宽制度真正成为通往司法正义的“快车道”，而非偏离轨道的歧途。

为了了解认罪认罚从宽制度在实践中遇到的问题，为了有针对性地对认罪认罚制度提出修改和完善建议，笔者发起调研问卷：https://www.wjx.cn/vm/QSgJawJ.aspx#，欢迎全国各地同仁根据自己办案的实际情况积极填写，感谢大家的大力支持！

 

 

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